La « soupe à l'alphabet » de la police transfrontalière sous couverture : les lacunes de responsabilité dans la gouvernance mondiale

Quand les opérations d'infiltration franchissent les frontières

Créée en 2015, l'enquête britannique sur le policing sous couverture (UCPI) avait pour objet d'examiner les infiltrations menées par la police pendant des décennies dans des organisations sociales et politiques. Son champ d'investigation était toutefois strictement limité à l'Angleterre et au Pays de Galles. Cela signifie que les déploiements secrets d'officiers britanniques à l'étranger — comme ceux de Mark Kennedy, apparu fréquemment au Danemark, en France, en Allemagne, en Islande, en Irlande, en Italie, en Espagne et même aux États-Unis — n'ont presque jamais figuré dans le champ de l'enquête officielle. L'identité de Mark Kennedy a été révélée en 2010 ; depuis, les chercheurs ont découvert qu'il n'était pas un cas isolé.

Si ce n'était qu'un cas britannique, le problème pourrait encore être absorbé par les mécanismes nationaux. Mais la réalité est qu'un système complexe de coordination transnationale se cache derrière ces opérations d'infiltration. Dans les documents gouvernementaux, les questions parlementaires et les recherches académiques, une série de sigles — ARGOS, ESG, SENSEE, SCG, ISLE — ont peu à peu fait surface. Qualifiée de « soupe alphabétique » par les chercheurs, elle désigne précisément ces réseaux chargés de coordonner le policing sous couverture transfrontalier.

De l'Europe au monde : un réseau de coordination invisible

Le bulletin Statewatch énumère au moins six entités connues de coordination policière transnationale. La plus représentative est ARGOS (« Alliance des régions sous surveillance »), pilotée par Europol. Selon les documents d'Europol, ARGOS a été créé pour « regrouper les réseaux informels d'experts régionaux », afin que chaque État membre de l'UE ait une voix dans le réseau européen de surveillance secrète. Il relie trois grands réseaux régionaux : le Groupe européen de surveillance (ESG), qui couvre l'Europe de l'Ouest et du Nord, le Réseau d'experts en surveillance de l'Europe du Sud-Est (SENSEE), et le Groupe de coopération en matière de surveillance (SCG).

ARGOS n'est pas resté lettre morte. En novembre 2015, la première réunion ARGOS s'est tenue au siège d'Europol à La Haye, avec la participation de la totalité des 28 États membres de l'UE. En avril 2018, l'Autriche a accueilli une réunion ARGOS sur le thème « Surveillance secrète : besoins et solutions pour l'avenir », avec 85 représentants venus de 32 pays. De plus en plus de détails indiquent que ces échanges entre pairs, à l'origine informels, sont en voie d'institutionnalisation. Europol et les présidents des différents réseaux composent ensemble un comité directeur, et une assemblée générale conjointe est prévue tous les trois ans.

Un cas, deux trous noirs de transparence

Le cas de Mark Kennedy révèle la nature réelle du fonctionnement de ces réseaux. En 2012, le gouvernement allemand a reconnu qu'une réunion du « Groupe de coopération européen pour les activités d'infiltration » (ECG-UA), en 2011, avait discuté du déploiement de Kennedy. Autrement dit, les réseaux transnationaux ne se contentent pas d'échanger des informations ou de dispenser des formations techniques ; ils discutent aussi de stratégies d'infiltration directement ciblées contre un mouvement social. Comment ces réunions choisissent leurs cibles, comment les informations sont partagées, comment les pays participants autorisent ces actions — tout cela reste un trou noir.Deuxièmement, les mécanismes d’enquête nationaux ne peuvent pas atteindre ces réseaux transnationaux. La commission d’enquête britannique n’a compétence que sur l’Angleterre et le pays de Galles ; par conséquent, les actes des agents infiltrés britanniques à l’étranger ne relèvent ni de la juridiction de l’enquête britannique, ni d’une réponse systématique de la part des gouvernements étrangers. L’absence d’instance responsable laisse ces opérations policières effectivement en marge de l’État de droit. Même si certains prétendent que cette coopération vise principalement la criminalité grave et organisée, l’expérience britannique a déjà montré que l’étiquette « extrémisme intérieur » suffit à transformer des manifestants pacifiques en cibles d’infiltration.

Avertissement ESG dans une perspective de gouvernance mondiale

Si l’on examine le problème à travers le cadre de la recherche sur le développement international, les réseaux policiers secrets transnationaux ne sont pas un phénomène isolé, mais une partie du système mondial de gouvernance sécuritaire. L’objectif de développement durable n° 16 (ODD 16) exige la mise en place d’institutions « efficaces, responsables et inclusives ». Or, lorsque les réseaux de coordination policière échappent au contrôle parlementaire et ne disposent d’aucun mécanisme d’examen indépendant, cet objectif se heurte à des obstacles structurels.

Du point de vue des critères ESG, le « G » (gouvernance) repose essentiellement sur la clarté des responsabilités, la transparence et la reddition de comptes, ainsi que sur les garanties de l’État de droit. Or, les réseaux transnationaux de surveillance présentent précisément un déficit manifeste dans ces domaines. Pour les investisseurs institutionnels, les organisations internationales et les partenaires non gouvernementaux, le comportement transnational du système policier d’un pays est directement lié à la qualité de sa gouvernance intérieure. Si un État peut infiltrer des groupes de citoyens par des moyens secrets, sa crédibilité en matière de gouvernance est nécessairement compromise, et cela se répercute également sur la fiabilité de sa coopération internationale pour le développement.

Cette affaire a aussi une valeur d’avertissement pour le Sud global. De nombreux pays en développement, lorsqu’ils reçoivent une formation policière, des équipements et une assistance technique, doivent souvent conclure des accords de coopération horizontale avec des institutions ou partenaires européens. Si ces coopérations intègrent des réseaux de surveillance dépourvus de garanties de transparence, elles peuvent favoriser la répression de la dissidence au niveau national, réduire l’espace civique et, finalement, affaiblir les acquis du développement. Dans la coopération internationale pour le développement, le renforcement des capacités des forces de l’ordre et la protection des libertés civiles doivent progresser de manière synchronisée ; sinon, l’aide risque de devenir un amplificateur des déficits de gouvernance externes.

La transparence n’est pas l’opposé de l’efficacité

Europol et les réseaux concernés soulignent toujours l’importance de la coordination des actions transfrontalières dans la lutte contre la criminalité ; cette nécessité est difficile à nier. Cependant, la recherche de l’efficacité de l’application de la loi ne peut pas se faire au prix d’un contournement systématique de la redevabilité démocratique. Le briefing de Statewatch indique que, grâce à des demandes d’accès à l’information et à des questions parlementaires, les chercheurs ont pu reconstituer les contours de ces réseaux. Mais ces canaux restent limités : il est très difficile pour des instances externes de connaître les décisions précises des réunions d’ARGOS, et encore plus de soumettre une opération d’infiltration spécifique à un contrôle judiciaire.

Le nouveau mécanisme de contrôle conjoint du Parlement européen a déjà fourni à Europol un certain canal de surveillance, mais il se trouve confronté à un réseau complexe, emboîté à plusieurs niveaux et couvrant des pays non membres de l’UE. Lors de cette réunion d’ARGOS qui s’est tenue en Autriche, les 32 pays participants n’étaient pas tous membres de l’UE, et ils ne relevaient pas tous de la juridiction du Parlement européen. De toute évidence, s’appuyer uniquement sur les institutions de l’UE ne peut pas combler le déficit de redevabilité.La perspective de long terme qui anime la recherche sur le développement mondial nous rappelle que toute institution exerçant un pouvoir secret, à défaut de contre-pouvoirs externes, finit par éroder la confiance de la société. Si des citoyens, lors d'un rassemblement pacifique, peuvent être surveillés par une police secrète étrangère tandis que la police de leur propre pays n'a même pas à répondre de ses actes, alors le mot « État de droit » perd tout son sens.

Conclusion : rendre la « soupe à l'alphabet » traçable

Démêler la soupe à l'alphabet n'a pas seulement pour but de reconstituer un épisode de l'histoire des infiltrations ; il s'agit de faire en sorte que la coopération transfrontalière en matière d'application de la loi repose, à l'avenir, sur le plein respect des droits humains et sur un mandat démocratique clair. Avant d'intégrer des réseaux multilatéraux d'application de la loi, tous les États devraient définir au préalable les limites de leurs prérogatives et leurs mécanismes de contrôle.

Les institutions internationales de développement, les organisations de défense des droits humains et les chercheurs universitaires doivent continuer à promouvoir un contrôle de la transparence du secteur de la sécurité et l'inscription de la coopération policière dans les cadres d'évaluation de la gouvernance mondiale. Il ne suffit pas de s'interroger sur ce que la police a fait à l'étranger : il faut surtout un système qui permette aux citoyens de connaître les limites de son action, de déposer plainte et d'obtenir la correction des dérives. À défaut, la gouvernance durable ne sera plus qu'un document sans portée réelle.