Des promesses à la mise en œuvre : le « déficit de mise en œuvre » de la gouvernance climatique et la refonte du financement mondial du développement

Des promesses à la mise en œuvre : le « déficit de mise en œuvre » de la gouvernance climatique et la refonte du financement mondial du développement

Au cours des dix dernières années, les principaux résultats de la gouvernance climatique mondiale se sont concentrés sur les objectifs et les engagements : textes d’accord, contributions déterminées au niveau national (CDN), stratégies à long terme, rapports de transparence. Le véritable goulot d’étranglement se situe toutefois à l’autre extrémité : la manière dont les engagements se traduisent dans les budgets, le droit, les infrastructures et les structures d’emploi. L’Agence allemande de coopération internationale (GIZ), dans son cadre de travail sur le changement climatique, décrit ce goulot d’étranglement de manière assez directe : le changement climatique affecte tout le monde, mais les pays en développement et les économies émergentes sont particulièrement touchés ; les efforts de réponse doivent être menés simultanément avec l’action climatique, la capacité d’adaptation et la justice sociale. Le mot clé de cette phrase n’est pas « climat », mais « simultanément ».

Tel est le jugement central de cet article : le débat mondial actuel sur le climat est en train de passer de « les objectifs de réduction des émissions sont-ils suffisamment ambitieux ? » à « les capacités de mise en œuvre sont-elles au rendez-vous ? ». Le premier est une question de volonté politique, le second une question de capacités de développement, qui touche à l’espace budgétaire, aux capacités administratives, à l’accès à la technologie, à la protection sociale et à la crédibilité institutionnelle.

I. Les véritables coordonnées du changement climatique : une contrainte de développement, et non une simple question environnementale

Placer le changement climatique dans le cadre de l’étude du développement conduit à une conclusion différente du récit environnemental conventionnel : le risque climatique n’est pas un « choc supplémentaire » exogène au processus de développement, mais une variable structurelle profondément imbriquée dans la pauvreté, les inégalités et la fragilité de la gouvernance.

Le cadre de la GIZ indique clairement que le changement climatique est amplifié par les conflits, les inégalités sociales et un environnement politique fragile. Cela signifie qu’un même choc climatique, selon l’environnement institutionnel dans lequel il survient, produira des résultats totalement différents : les pays dotés d’un système de protection sociale, d’une gestion des risques climatiques et de marges de manœuvre budgétaires peuvent se relever après une catastrophe ; ceux qui en sont privés peuvent glisser de pertes temporaires vers un recul durable du développement. La capacité d’adaptation n’est donc pas seulement une tâche du secteur environnemental, mais l’expression globale des capacités de gouvernance en matière de finances, de santé, d’agriculture, d’infrastructures et d’administration locale.

C’est aussi ce qui explique pourquoi les pays du Sud global insistent continuellement sur la « justice » dans les négociations climatiques : ils ont historiquement le moins contribué au réchauffement planétaire, mais en subissent les conséquences les plus directes. La justice climatique n’est pas ici une rhétorique morale, mais une base concrète pour la répartition du financement du développement.

II. L’adaptation : du niveau des projets aux structures de gouvernance nationale

Pendant longtemps, l’adaptation a été considérée comme un accessoire de l’atténuation et du développement. Elle est désormais en train de devenir un domaine politique autonome, ce qui se manifeste par le fait que les pays commencent à élaborer des plans nationaux d’adaptation (PNA) et tentent de les intégrer dans des stratégies politiques à long terme et dans les budgets publics.

La méthodologie décrite par la GIZ mérite l’attention : systématique, participative et orientée vers l’équité. Le travail concret comprend l’analyse des risques climatiques dans les régions, secteurs et populations vulnérables ; l’élaboration d’outils d’aide à la décision fondés sur des preuves, permettant aux gouvernements, aux entreprises et aux communautés d’agir ; la promotion d’une collaboration intersectorielle entre l’agriculture, la santé, les infrastructures et l’environnement ; et la fourniture de conseils, de formations et d’un appui méthodologique aux niveaux local, régional et national.Cela peut sembler technique, mais renvoie à une problématique de gouvernance : l’adaptation ne peut pas être réalisée par un seul projet. Un renforcement de digue, un système d’alerte précoce, une promotion de semences résistantes à la sécheresse : s’ils ne sont pas intégrés aux cycles de planification nationale et aux processus budgétaires, ils perdent leur efficacité dès la fin du projet. Par conséquent, le produit central du renforcement des capacités d’adaptation n’est pas l’ouvrage technique, mais un mécanisme institutionnalisé d’identification des risques et d’allocation des ressources.

Une autre dimension souvent sous-estimée est le savoir local. L’efficacité des mesures d’adaptation dépend fortement de la compréhension de l’hydrologie locale, des rythmes agricoles et des relations sociales. Un nombre croissant de pratiques internationales montre que les approches d’adaptation définies de manière descendante échouent souvent au stade de la mise en œuvre, non pas à cause d’erreurs techniques, mais parce que les groupes concernés n’ont pas été associés au processus de planification.

III. La dimension industrielle de l’atténuation : comment les NDC entrent dans les budgets et les infrastructures

L’atténuation (réduire ou prévenir les émissions de gaz à effet de serre) est souvent réduite à une question énergétique, mais le cadre de la GIZ l’étend à une transformation intersectorielle : il existe des synergies possibles entre l’énergie, les transports, l’agriculture, les infrastructures, la santé et la mobilité.

Plus déterminant encore est le chemin de mise en œuvre. Aider les pays partenaires à mettre en œuvre les NDC de manière intersectorielle, soutenir l’inscription d’objectifs climatiques contraignants dans la législation, la planification budgétaire et les plans d’expansion des infrastructures : cette étape transfère de fait la politique climatique du périmètre de compétence du ministère de l’Environnement vers le cœur de l’agenda des ministères des Finances, de l’Économie et des autorités chargées des infrastructures.

Cela revêt une signification particulière pour les pays en développement. La transition climatique est aussi une politique industrielle : la diffusion technologique, la création d’emplois et les perspectives économiques peuvent se renforcer mutuellement, à condition que la conception des politiques prenne en compte la justice sociale. Si les coûts de la transition se concentrent sur les ménages à faible revenu, les travailleurs du secteur informel et les régions dépendantes des industries à forte intensité de carbone, même si les émissions diminuent, la résistance sociale augmentera et la durabilité des politiques diminuera d’autant. C’est aussi pourquoi la « transition juste » est passée du concept à une exigence opérationnelle.

IV. Le déficit de financement : les contradictions structurelles derrière plus de 1 000 milliards de dollars

La contrainte la plus forte de la gouvernance climatique se situe du côté du financement. Selon les estimations citées par la GIZ, limiter le réchauffement planétaire à moins de 2 °C nécessiterait plus de 1 000 milliards de dollars par an d’ici à 2050 ; dans le même temps, les pertes causées par la dégradation des écosystèmes et les événements météorologiques extrêmes s’accumulent déjà à hauteur de plusieurs milliards de dollars par an.

Ce contraste révèle la contradiction centrale : l’ampleur des investissements nécessaires dépasse largement l’offre actuelle de financements environnementaux et climatiques, et le déficit ne peut pas être comblé par les seuls fonds publics. L’attention du débat politique se tourne donc vers la manière de combiner capital privé, financement du développement et finances publiques.

• La liste d’instruments dressée par la GIZ couvre pour l’essentiel la boîte à outils actuelle de la finance climatique internationale :- Aider les pays partenaires à établir des flux financiers durables, à améliorer leur accès aux financements internationaux et à mettre en place des plateformes de dialogue ainsi que des structures de gouvernance coopérative ;
• Soutenir l’élaboration de stratégies nationales de financement climatique, en particulier dans le contexte de la mise en œuvre des CDN et des PNA, en donnant la priorité aux investissements dans des projets pouvant être mis en œuvre à long terme ;
• Soutenir les banques commerciales, les banques de développement et d’autres institutions financières dans l’écologisation de leurs produits, par exemple les obligations vertes ;
• Conseiller les ministères des Finances et les banques centrales afin d’établir des cadres politiques et juridiques permettant aux capitaux commerciaux d’accéder aux projets durables (financement mixte) ;
• Promouvoir l’écologisation des politiques budgétaires, notamment la réforme de la fiscalité environnementale, la tarification du carbone, les fonds climatiques nationaux et l’intégration de la comptabilité du capital naturel ;
• Renforcer les capacités et la sensibilisation en matière de gestion des risques climatiques, et soutenir les programmes d’assurance des risques climatiques ainsi que de nouveaux modèles d’assurance ;
• Travailler en étroite collaboration avec les fonds et initiatives climatiques internationaux, notamment le Fonds vert pour le climat (GCF), le Fonds pour l’action d’atténuation (MAF) et l’Initiative internationale pour le climat (IKI).

Cette liste mérite d’être lue point par point, car elle reflète une réalité : les goulots d’étranglement du financement climatique ne se situent souvent pas dans le volume total des fonds, mais dans l’offre de projets bancables, la capacité de tarification des risques, la transparence des systèmes budgétaires et la capacité de gestion des risques en monnaie locale. Pour de nombreux pays en développement, le problème n’est pas « l’absence de financements internationaux », mais l’incapacité à transformer les stratégies nationales en pipelines de projets acceptables par les investisseurs institutionnels.

V. Genre, sécurité et vulnérabilité : des mécanismes de transmission des risques négligés

Deux dimensions souvent marginalisées dans la gouvernance climatique sont précisément déterminantes pour le succès ou l’échec des politiques.

La première est le genre. Dans de nombreux pays, les femmes et les filles assument la responsabilité principale de fournir à la famille nourriture, eau, énergie et soins ; or, en situation de crise, elles sont souvent les dernières à recevoir de l’aide. Le changement climatique amplifie ces inégalités et rend plus visibles les structures de discrimination existantes. En même temps, les femmes et les groupes vulnérables possèdent, en raison de leurs responsabilités quotidiennes, de nombreuses connaissances locales essentielles à l’efficacité et à l’équité des mesures d’adaptation.

Par conséquent, intégrer systématiquement la dimension de genre dans les stratégies climatiques ne vise pas à satisfaire des exigences formelles d’inclusion, mais à renforcer l’efficacité réelle des politiques. Les mesures d’adaptation dépourvues de dimension de genre passent souvent à côté des populations qui ont le plus besoin d’être protégées.

La seconde est la sécurité. Le cadre de la GIZ traite conjointement le changement climatique et la sécurité, car il existe des effets cumulés entre les chocs climatiques et les conflits, les inégalités sociales et les environnements politiques fragiles. Lorsque les pressions sur les ressources, la perte de moyens de subsistance et les déplacements de population surviennent simultanément, les pays à faible capacité de gouvernance risquent davantage de sombrer dans des cycles d’instabilité. Cela signifie que les politiques climatiques doivent être coordonnées avec les politiques de développement, de consolidation de la paix et de protection sociale, plutôt que d’être considérées comme un agenda technique indépendant.

VI. Infrastructure de connaissances et réorganisation de la coopération multilatéraleUn autre changement structurel dans la gouvernance climatique est la montée en importance des infrastructures de connaissances. La plateforme « Adaptation Community » (communauté d'adaptation), exploitée par la GIZ depuis 2013, s'adresse aux praticiens, experts et décideurs politiques du monde entier, couvre des domaines clés tels que l'agriculture, l'aménagement urbain et la biodiversité, et cherche à jeter un pont entre les connaissances des experts et les pratiques de terrain.

La valeur de ce type de plateforme réside dans la réduction des coûts d'accès à l'information. Pour les institutions des pays en développement aux capacités limitées, des méthodes, outils et cas réutilisables ont souvent un effet plus durable qu'une assistance technique ponctuelle.

Dans le même temps, les progrès au niveau multilatéral ne sont pas encourageants. Dans un entretien publié par la GIZ après la fin de la COP29 (Azerbaïdjan), Jörg Linke, directeur du centre de compétences sur le changement climatique de la GIZ, a indiqué que les progrès accomplis lors de la conférence étaient relativement limités, de sorte que tous les regards se tournent désormais vers la COP30, qui se tiendra à Belém, au Brésil. Ce jugement rejoint l'observation générale de la communauté internationale : dans un contexte de fragmentation géopolitique croissante, il devient de plus en plus difficile de promouvoir des objectifs internationaux contraignants par le biais des négociations climatiques de l'ONU.

Il en résulte une structure duale : les négociations multilatérales au niveau des sommets ralentissent, tandis que la planification de l'adaptation, les stratégies de financement et la collaboration intersectorielle au niveau national continuent d'avancer. Pour la recherche sur le développement, cela signifie qu'il faut déplacer le centre de gravité de l'analyse des « résultats des négociations » vers l'« écosystème de mise en œuvre » : qui élabore les règles, qui alloue les financements, qui assume les risques.

VII. Enseignements pour les investisseurs ESG et les institutions de développement

Si l'on accepte le cadre d'analyse ci-dessus, la signification des enjeux climatiques pour les investisseurs ESG, les institutions financières de développement et les instances politiques s'en trouve ajustée.

Premièrement, le risque climatique doit être compris comme un risque souverain et un risque sectoriel, et non pas seulement comme une question de conformité environnementale des entreprises. La capacité d'adaptation d'un pays, sa marge de manœuvre budgétaire et son niveau de coordination institutionnelle influencent directement la soutenabilité de sa dette et la stabilité des rendements de ses investissements.

Deuxièmement, l'efficacité du financement mixte dépend de la qualité des institutions locales. La capacité des obligations vertes, de la tarification du carbone, de la réforme fiscale environnementale et des fonds climatiques nationaux à fonctionner dépend de la transparence budgétaire, de la capacité de préparation des projets et de la cohérence réglementaire. L'assistance technique revêt donc une importance directe pour l'investissement.

Troisièmement, la dimension sociale n'est pas un simple complément facultatif. L'inclusion du genre, la transition de l'emploi et les dispositifs de protection sociale déterminent si les politiques climatiques peuvent bénéficier d'un soutien politique durable. Les plans de transition qui négligent ces dimensions perdent souvent leur élan en cours de route.

Conclusion : la capacité d'adaptation est la compétitivité à long terme

Après avoir ramené la gouvernance climatique à une question de développement, un jugement plus clair se fait jour : la compétitivité future des nations ne dépend pas seulement de la vitesse de réduction des émissions, mais aussi de la capacité d'adaptation et de la résilience institutionnelle.

Les pays capables de traduire l'analyse des risques climatiques en dispositions budgétaires, les stratégies nationales en projets bancables et la justice sociale en éléments intégrés à la conception de la transition occuperont une position plus favorable dans le paysage du développement mondial de la prochaine décennie. À l'inverse, l'écart entre les engagements et leur mise en œuvre continuera de se traduire par des pertes économiques, des tensions sociales et de l'incertitude pour les investissements.Le véritable tournant de la gouvernance climatique mondiale ne réside peut-être pas dans le texte adopté lors d’une conférence donnée, mais dans la capacité des pays à faire des objectifs climatiques une partie intégrante de la gouvernance courante. C’est à la fois un défi pour la coopération internationale et un programme commun de long terme pour le financement du développement, l’investissement ESG et la réforme de la gouvernance mondiale.