De la cooperación transfronteriza a la transfronterización: lecciones para la gobernanza regional y el desarrollo sostenible en la frontera alpina franco-italiana.

Cuando la frontera se convierte en recurso: la importancia global de las regiones transfronterizas

En la era de la globalización y la regionalización en paralelo, las fronteras ya no son simples líneas divisorias. Para muchas regiones transfronterizas, la frontera es a la vez un obstáculo administrativo y un campo de experimentación institucional. La Unión Europea, mediante instrumentos políticos como Interreg, promueve activamente la cooperación transfronteriza, convirtiendo las zonas fronterizas en laboratorios para probar nuevos modelos de gobernanza. En los Alpes, esta dinámica es especialmente notable: allí coexisten la vulnerabilidad de los ecosistemas de alta montaña con la frecuencia de los flujos transfronterizos, y se enfrentan además a las múltiples presiones del cambio climático, la transformación demográfica y la transición energética.

Un estudio publicado recientemente en *Sustainability*, centrado en la frontera alpina entre Francia e Italia, analiza en profundidad cómo la cooperación transfronteriza da lugar a un nuevo proceso de integración regional: la "transfronterización" (transfrontierisation). Realizado por las investigadoras del Politecnico di Torino Emma Brunet y Federica Corrado, el estudio se enfoca en el "sistema ciudad-montaña" conformado por Saboya, Valle de Aosta y el área metropolitana de Turín, y toma como punto de partida empírico el proyecto A-MONT (2021-2027) en el marco del programa Interreg ALCOTRA.

De la cooperación por proyectos a la evolución institucional: la lógica central de la transfronterización

La investigación tradicional suele considerar la cooperación transfronteriza como una colaboración temporal basada en proyectos, centrándose en los resultados concretos y los obstáculos. Sin embargo, este estudio revela una dinámica más profunda: la cooperación transfronteriza está reconfigurando redes supralocales, estabilizando prácticas de gobernanza y cultivando una percepción territorial compartida. Los investigadores la denominan "transfronterización": un proceso gradual mediante el cual la cooperación transfronteriza supera los proyectos aislados y estructura progresivamente la gobernanza regional, sin reemplazar los marcos institucionales existentes.

Esta perspectiva tiene importantes implicaciones para la investigación del desarrollo global. En muchas regiones fronterizas, especialmente en los países en desarrollo, la cooperación transfronteriza suele enfrentar desafíos como la asimetría institucional, la debilidad de la capacidad administrativa y los ciclos de proyectos a corto plazo. El caso alpino muestra que, aunque estos obstáculos son comunes, la interacción repetida puede acumular redes informales y mecanismos de diagnóstico compartido, sentando así las bases para una gobernanza a largo plazo. Esto proporciona un respaldo sociológico a los acuerdos de cooperación internacional que buscan promover la integración regional a través de proyectos transfronterizos.

El laboratorio alpino: dependencias funcionales y vulnerabilidad ecológica

La frontera alpina es una muestra de estudio única. Aquí coexisten metrópolis internacionales (Turín) y zonas montañosas escasamente pobladas; corredores de transporte altamente desarrollados y áreas alpinas ecológicamente sensibles. El estudio señala que estas regiones enfrentan desafíos comunes en materia de movilidad, transición ecológica, cambio demográfico, gestión de riesgos y gobernanza multiagente. El desajuste entre la interdependencia funcional y las fronteras administrativas hace que la cooperación sea necesaria, pero también plena de tensiones.Especialmente digno de mención es la dimensión ambiental. La continuidad de los ecosistemas de montaña no reconoce límites administrativos: la adaptación al clima requiere coordinación entre cuencas, el riesgo de desastres requiere alertas tempranas transfronterizas, y la protección de la biodiversidad requiere acción conjunta. Por lo tanto, la cooperación transfronteriza no es solo una herramienta de integración económica, sino también un vehículo de gobernanza ecológica. En el marco ESG, esto corresponde a la intersección de lo ambiental (E) y lo social (S): la resiliencia y el desarrollo equitativo de las comunidades transfronterizas dependen en gran medida de capacidades de gobernanza que trascienden las fronteras.

Hallazgos empíricos: patrón centro-periferia y asimetrías de gobernanza

El estudio adopta una metodología mixta que combina el análisis cuantitativo de los programas ALCOTRA 2014-2020 y 2021-2027, entrevistas cualitativas con actores locales y supralocales, y una revisión crítica de los recientes Planes Integrados Territoriales (PITER). Los resultados revelan varios patrones clave:

Primero, diferencias significativas en la participación centro-periferia. No todos los actores fronterizos participan en los proyectos con la misma intensidad. Las áreas urbanas centrales suelen contar con mayor capacidad institucional y recursos, mientras que las zonas montañosas periféricas actúan más como "objetos de proyecto" que como "sujetos de proyecto". Esta desigualdad de participación puede exacerbar las disparidades regionales existentes, lo que recuerda a los formuladores de políticas la necesidad de intervenciones de desarrollo de capacidades más precisas.

Segundo, persisten brechas de capacidad administrativa. La cooperación transfronteriza exige habilidades altamente complejas de gestión de proyectos, incluyendo comunicación multilingüe, coordinación legal transfronteriza, cumplimiento financiero, etc. La investigación muestra que las brechas en estas capacidades entre actores administrativos de diferentes niveles persisten durante largo tiempo, lo que genera una calidad desigual de la cooperación. Esto es especialmente importante para los países en desarrollo: el desarrollo de capacidades debe considerarse parte intrínseca de la cooperación transfronteriza, no un accesorio periférico.

Tercero, las redes informales compensan la fragmentación institucional. Dado que las instituciones formales difícilmente cubren todos los escenarios de interacción transfronteriza, los vínculos informales actúan como lubricante. La confianza interpersonal y el entendimiento de trabajo establecidos durante la cooperación a largo plazo alivian eficazmente los costos de coordinación derivados de la superposición o ausencia de jurisdicciones. Pero esto también significa que, si hay rotación de personal o cambios en el entorno político, el frágil capital social puede perderse—un aspecto que a menudo se pasa por alto en las evaluaciones de sostenibilidad.

Cuarto, la aparición de un diagnóstico territorial compartido. A pesar de que persisten las diferencias institucionales, los actores transfronterizos han desarrollado gradualmente un reconocimiento mutuo de problemas comunes y prioridades. Este "consenso de diagnóstico" es un prerrequisito para una integración más profunda y sienta las bases cognitivas para futuras respuestas conjuntas a desafíos transnacionales como crisis climáticas y eventos de salud pública.

Implicaciones para la gobernanza global del desarrollo sostenible

Aunque el caso de los Alpes franco-italianos es una región europea de altos ingresos, su experiencia tiene un valor de referencia universal. Desde la perspectiva de los estudios del desarrollo global, se pueden extraer al menos las siguientes lecciones:

1. La gobernanza transfronteriza es un prerrequisito para la resiliencia climáticaLos desastres climáticos no respetan las fronteras nacionales. El retroceso de los glaciares, los riesgos de inundación y la pérdida de biodiversidad en los Alpes requieren respuestas transfronterizas. Si los actores fronterizos no logran establecer mecanismos de coordinación institucionalizados, cualquier política unilateral resultará ineficaz. Muchas regiones montañosas del Sur Global (como el Himalaya y los Andes) enfrentan problemas ecológicos transfronterizos similares, pero carecen del respaldo institucional de programas como Interreg. La financiación climática internacional y la cooperación al desarrollo deberían apoyar en mayor medida la creación de estructuras de gobernanza transfronteriza.

2. La desigualdad centro-periferia es un desafío endógeno de la cooperación transfronteriza

Si la cooperación transfronteriza no aborda de manera proactiva la asimetría en la capacidad de participación, puede reproducir o profundizar las brechas de desarrollo existentes. La inversión ESG y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) enfatizan el principio de «no dejar a nadie atrás». En las regiones fronterizas, esto implica diseñar mecanismos de cooperación «amigables con la periferia», como brindar asistencia técnica a actores de pequeña escala, simplificar los procesos de solicitud de proyectos o establecer cuotas mínimas de participación.

3. Las redes informales necesitan garantías formales

Las investigaciones muestran que las redes informales son fundamentales en la gobernanza transfronteriza. Sin embargo, la dependencia excesiva de la confianza interpersonal es frágil. Los formuladores de políticas deberían considerar cómo transformar las redes informales en formas institucionales más resilientes —por ejemplo, estableciendo comités de trabajo transfronterizos permanentes, creando secretarías conjuntas o consolidando la memoria de cooperación a través de plataformas digitales—. Esto se asemeja al concepto de «resiliencia institucional» en la financiación del desarrollo: hacer que la cooperación no se base únicamente en relaciones personales, sino que esté integrada en las estructuras organizativas.

4. La cooperación transfronteriza es una inversión en capacidad de gobernanza a largo plazo

Los beneficios de la cooperación transfronteriza suelen ser difíciles de cuantificar en el corto plazo. Pero, como demuestra esta investigación, la interacción continua mejora gradualmente la asimetría de información, genera confianza mutua y consolida prácticas de gobernanza compartidas. Por lo tanto, al evaluar proyectos transfronterizos, las agencias internacionales de desarrollo no deberían fijarse únicamente en los resultados directos (como puentes construidos o reuniones celebradas), sino también en la acumulación de «capital institucional» —es decir, las redes de actores, los mecanismos de intercambio de conocimiento y la capacidad de acción colectiva—. Esta perspectiva a largo plazo es precisamente el núcleo de la dimensión de «Gobernanza» (G) en ESG.

Conclusión: La transfronterización como nueva dimensión de la sostenibilidad regional

La investigación sobre la frontera alpina entre Francia e Italia nos enseña que la cooperación transfronteriza no es solo un instrumento de política, sino un profundo proceso de regionalización. En este proceso, la frontera pasa de ser un obstáculo a convertirse en un recurso, de línea divisoria a vínculo de conexión. La propuesta del concepto de transfronterización nos ayuda a superar las evaluaciones tipo «lista de proyectos» y a centrarnos en cómo la cooperación reconfigura redes, prácticas e identidades.

Para la investigación sobre el desarrollo global, este caso nos sugiere que la gobernanza transfronteriza sostenible requiere contar simultáneamente con tres capacidades: capacidad de diseño institucional (crear reglas), capacidad de mantenimiento de relaciones (cultivar confianza) y capacidad de diagnóstico colaborativo (compartir conocimiento). Las tres son indispensables. Cuando el mundo enfrenta crisis múltiples y superpuestas de clima, salud y economía, las regiones que logran una coordinación transfronteriza efectiva tendrán una mayor capacidad de adaptación y competitividad.La cooperación transfronteriza ya no es solo un tema marginal de la gobernanza regional, sino la vanguardia del desarrollo sostenible global. Desde los Alpes hasta el Hindu Kush, desde el Rin hasta el Mekong, lógicas similares se están desarrollando a diferentes escalas. Comprender la «transfronterización» es comprender los microfundamentos de la gobernanza global del futuro.